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微信登錄 經(jīng)過二審稿的驚天逆轉(zhuǎn)、三審稿的隱晦模糊，預(yù)算法修正案草案四審稿中重新恢復(fù)了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行[微博]經(jīng)理”的規(guī)定。
8月31日下午，全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了修改預(yù)算法的決定。在這場曠日持久的預(yù)算法修正“馬拉松”中，國庫業(yè)務(wù)誰來掌控的權(quán)力爭奪最為“糾結(jié)”。《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪的多位專家認(rèn)為，最終結(jié)果不及預(yù)期，但財(cái)政部和央行[微博]已各自做出妥協(xié)和讓步。
恢復(fù)央行經(jīng)理
預(yù)算法修正案最終恢復(fù)了現(xiàn)行法中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行[微博]經(jīng)理”的規(guī)定。
現(xiàn)行法第四十八條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國庫；具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行[微博]經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。同時(shí)，還指出“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督。”
這條規(guī)定自1994年以來，一直沿用
2012年，在預(yù)算法修正案草案二審稿中，該規(guī)定發(fā)生了“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”，引發(fā)業(yè)內(nèi)的巨大爭議。
在二審稿中，刪去了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，并且改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。
這樣的說法實(shí)際上就默許了從此“央行經(jīng)理國庫”改為“央行代理國庫”。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長劉小川對(duì)本報(bào)記者說，央行角色的變化相當(dāng)于從“會(huì)計(jì)”到“出納”。
換言之，央行過去對(duì)財(cái)政部如何使用國庫資金具有一定的監(jiān)管權(quán)，而改為“代理”之后，僅負(fù)責(zé)財(cái)政資金的收與支。這樣的變化表示，財(cái)政部希望進(jìn)一步加大對(duì)財(cái)政資金的掌控權(quán)。
二審稿還增加了“依法設(shè)立財(cái)政專戶”，但同時(shí)補(bǔ)充說明了包括國庫和財(cái)政專戶在內(nèi)的“全部收入和支出”都應(yīng)當(dāng)納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理。
諸多財(cái)政專家認(rèn)為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”，雖只兩字之差，但意義相去千里。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長韋森表示：“這是兩個(gè)完全不同的概念，也意味著兩種完全不同的制度安排。”將“財(cái)政專戶”與“國庫”相提并論，意味著法律允許國家預(yù)算資金可在多個(gè)地方和多家銀行分散存放，而不是只存儲(chǔ)在中國人民銀行一家，這實(shí)際上否定了央行“國庫單一賬戶管理”的體制。
“建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度的必要前提條件之一，是實(shí)行國庫單一賬戶制度，將政府全部收入和支出納入這個(gè)*10的存款賬戶，全部政府收入由納稅人的賬戶直接進(jìn)入國庫單一賬戶；全部政府支出則由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商賬戶。”韋森2012年曾撰文指出。
劉小川也對(duì)本報(bào)記者表示，在他看來，國庫單一賬戶體系的說法是矛盾的。“既然是叫單一賬戶，何來體系？如果把體系理解為不同級(jí)次，比如說中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政等不同級(jí)次的單一賬戶歸納起來成為一個(gè)體系，這個(gè)只能叫賬戶管理的體系。”他認(rèn)為比較科學(xué)的說法是每一級(jí)國庫都是單一賬戶，也就是說，不存在多賬戶。
而按照二審稿的說法，實(shí)際上是默許了“財(cái)政專戶”的合法地位。專家們認(rèn)為，這為腐敗尋租提供了依據(jù)。
湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長、財(cái)稅專家葉告訴本報(bào)記者，“財(cái)政專戶”實(shí)際上就是那些國庫管理之外的非稅收入、專項(xiàng)基金等，它們不經(jīng)中國人民銀行，而是財(cái)政部門直接和商業(yè)銀行對(duì)接。但實(shí)踐證明，這部分資金在各級(jí)財(cái)政部門都成為“小金庫”和腐敗叢生的土壤。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國各種財(cái)政專戶目前大約有18萬個(gè)，專戶內(nèi)沉淀資金約3萬億元。韋森在一篇文章中提供了這些數(shù)據(jù)。
在幾位專家看來，二審稿的有關(guān)規(guī)定實(shí)際上是削弱了對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)管，而且還予以財(cái)政專戶“合法地位”，這是預(yù)算公開透明的一種退步。
雙方妥協(xié)
韋森告訴本報(bào)記者，盡管三審稿仍未明確指出“人民銀行經(jīng)理國庫”，但實(shí)際上財(cái)政部已經(jīng)做出讓步。
首先，三審稿繼續(xù)保留了“財(cái)政專戶”的表述，但是增加了財(cái)政專戶必須“法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”才能設(shè)立。同時(shí)，將“各級(jí)政府及財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”改為“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”。
而在日前提交全國人大常委會(huì)審議的四審稿中，最終恢復(fù)了“央行經(jīng)理”。整個(gè)過程背后是艱難的博弈。
劉小川稱，財(cái)政部希望這筆財(cái)政性存款安全可靠，不能用財(cái)政的錢從事營利性的活動(dòng)，這個(gè)可以理解。從銀行角度，考慮那么大一筆錢長期沉淀在國庫里面沒有發(fā)揮效用，經(jīng)濟(jì)上是一種損失，兩方面觀點(diǎn)有差異。最后重新恢復(fù)“央行經(jīng)理”，雙方有一個(gè)均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基礎(chǔ)上，充分利用財(cái)政性資金，能夠發(fā)揮效益。
至于財(cái)政專戶，本報(bào)記者采訪的多位專家均表示，并非不可以存在，但是不論是國庫單一賬戶還是財(cái)政專戶，都要加強(qiáng)法律和全國人大的監(jiān)督，而不僅是國務(wù)院。
劉小川告訴本報(bào)記者，新預(yù)算法的核心是全口徑預(yù)算，也就是政府的全部收支都要納入預(yù)算。那么，如何定義政府的范圍？廣義的政府涵蓋了行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)。這些收入中，比如稅收收入等行政收入，理應(yīng)全部納入國庫單一賬戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門從全國人民的角度來考慮支出。但事業(yè)單位、國有企業(yè)等收入則不能全部交給政府去安排。比如，學(xué)校收的學(xué)費(fèi)，要為學(xué)生服務(wù)；以及一部分需要?？顚Ｓ玫幕稹?/div>
從這個(gè)角度來說，可以有財(cái)政專戶的概念。這部分錢可以不納入國庫單一賬戶進(jìn)行管理，但是要納入預(yù)算管理。
在一份由近百位業(yè)內(nèi)專家共同起草的三審稿修改意見中，曾希望修改為：
政府的全部財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)即時(shí)繳存開設(shè)央行的國庫單一賬戶，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
法律有明確規(guī)定或者經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的特定專用資金，可以設(shè)立財(cái)政專戶。
財(cái)政存款賬戶(國庫單一賬戶和財(cái)政專戶)的資金流入、流出等應(yīng)當(dāng)每月向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。
與此同時(shí)，還增加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。
劉小川對(duì)本報(bào)記者說，最終的四審稿實(shí)際和三審稿變化不大，和專家們的預(yù)期存在差距。
葉也認(rèn)為，國庫單一賬戶一事，預(yù)算法修正案中沒有達(dá)到最理想的狀態(tài)。但可以明確的是，國庫這一部分肯定是單一賬戶，這就保證了絕大多數(shù)資金能夠通過單一賬戶確保安全性，這也是進(jìn)步。
“預(yù)算法修正案最終于2015年1月1日開始執(zhí)行，國務(wù)院制定的預(yù)算法實(shí)施條例也將出臺(tái)，屆時(shí)會(huì)對(duì)全國人大如何監(jiān)督整個(gè)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行細(xì)化，其中包含了國庫資金的運(yùn)作，但更多國庫管理的細(xì)節(jié)還需在國務(wù)院專門制定的國庫管理?xiàng)l例中呈現(xiàn)。”劉小川告訴《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者。
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