以下為一篇業(yè)界評論：力爭將全部公共收入納入預算——鄧淑蓮，這是高頓網(wǎng)校小編在2014年11月6日辛勤的勞動成果。
　　自2003年啟動的《預算法》修法過程迄今已有11個年頭，其中經(jīng)歷了預算法修訂二審稿、三審稿的跌宕起伏，到如今預算法修訂四審稿（下稱“四審稿”）已出臺并于8月31日由全國人大常委會通過。四審稿較原法有較大進步，其中強調(diào)全口徑預算，即將政府全部收支都納入預算，被認為是亮點之一，重中之重。
　　的確，將所有公共收入都納入預算，實行全口徑預算管理是將權(quán)力關(guān)進籠子里、使政府按照公眾意愿行事的關(guān)鍵。但預算法四審稿的有關(guān)規(guī)定是否能保證將所有公共收入都納入預算，實現(xiàn)全口徑預算管理呢？
　　全口徑預算源于政府預算的全面性原則。政府預算作為公眾及其代表約束、監(jiān)督政府行為必不可少的工具，其有效性發(fā)揮的前提之一是政府的全部收支必須進入預算。因為在現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)下，只有進入預算的收支才能置于公眾及其代表的監(jiān)督之下。換句話說，游離于預算之外的政府收支也就脫離了公眾及其代表的約束和監(jiān)督。一個政府的預算，如果違背了全面性原則，其他的原則即使得到了遵守，也不可能真正發(fā)揮其監(jiān)督約束的作用。
　　原《預算法》對是否將全部政府收入都納入預算沒有做任何規(guī)定。四審稿對此專門做了表述。四審稿第四條指出：“預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。”第五條規(guī)定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算互相銜接。”
　　由此看來，四審稿將政府預算劃分為四本預算，并規(guī)定政府全部收支都應納入預算，這無疑是一種進步。但就其實質(zhì)意義而言，這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不夠細化，從而不能達到政府預算的全面性要求。原因就在于“政府全部收支”的表述過于籠統(tǒng)和模糊，易產(chǎn)生歧義。
　　首先，“政府”一詞有廣義和狹義之分。廣義的政府是指國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的總和。代表著社會公共權(quán)力。狹義的政府指國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)，即一個國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系。不同含義的政府涉及的公共資金的范圍也不同。究竟是將廣義政府的全部收支納入預算，還是只將狹義政府的全部收支納入預算？四審稿對此沒有清楚表達。
　　其次，政府的全部收支不能涵蓋所有公共資金的收支。
　　1．通常我們使用的是狹義的政府概念，即行政部門。各級政府都有自己的直屬部門，執(zhí)行著政府的各種職能。各部門下又有不少所屬單位。有些部門下設一級單位，有些部門下設二級單位。政府全部收支是否包括各部門屬下各單位的全部收支？除了財政撥款安排的收支外，是否包括政府部門和單位的各種收費？這些都沒有明確定義。
　　2．我國每一級政府下都有直屬事業(yè)單位或社會團體，且不少政府部門下也設置事業(yè)單位。這些事業(yè)單位或社會團體大部分都接受政府的直接財政撥款，有不少事業(yè)單位和社會團體還通過收費獲取收入。這些事業(yè)單位的全部收支是否要納入預算？
　　這種籠統(tǒng)抽象的法律規(guī)定為行政部門的行為留下了一定的自由裁量權(quán)。比如，政府部門下屬的事業(yè)單位或社會團體進行了經(jīng)營性活動，獲取了經(jīng)營性收入。政府可以將其納入預算，也可以將其不納入預算，這兩種做法選擇哪一種在法律上都沒有錯。
　　此外，“政府全部收支納入預算”的規(guī)定還由于以下兩種情況的存在而受到損害：
　　*9，財政專戶資金的存在破壞了預算資金的完整性。四審稿仍然保留了有關(guān)財政專戶資金存在的條款。根據(jù)預算管理要求，所有公共資金都必須進入國庫，實行國庫單一賬戶管理。財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設的資金賬戶。雖然財政專戶資金進入財政管理，但沒有進入預算管理，只接受行政部門內(nèi)部的管理，其規(guī)模和用途都不需報經(jīng)人大審批，因而是游離于預算管理之外的公共資金。
　　第二，國有資本經(jīng)營預算沒有將國有資本的全部收支納入預算。
　　四審稿第十條規(guī)定“國有資本經(jīng)營預算是對國有資本收益做出支出安排的收支預算。國有資本經(jīng)營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預算”。根據(jù)這一規(guī)定，只有國有資本上繳財政的收入以及以此收入做出的支出安排才納入預算管理。
　　這其實是以“國有資本經(jīng)營預算”偷換了“國有資本收益預算”的概念。目前我國各級政府的國有資本經(jīng)營預算不是真正的國有資本經(jīng)營預算，而只是國有資本收益預算。即對國有企業(yè)上繳財政的收入進行預算安排。目前我國國有企業(yè)上繳財政的收入只占國有企業(yè)實現(xiàn)利潤的很小比例。真正的國有資本經(jīng)營預算應該全面反映國有企業(yè)的經(jīng)營狀況，包括主營業(yè)務收入及其他收入，各種經(jīng)營成本以及利潤總額和凈利潤額，全面、系統(tǒng)、詳細地反映國有企業(yè)資金的來龍去脈，從而便于公眾及其代表的了解和監(jiān)督。
　　《預算法》是用于規(guī)范、約束政府行為的法律，素有“經(jīng)濟憲法”之稱。政府的預算行為必須通過《預算法》進行清楚詳細的規(guī)定，籠統(tǒng)的規(guī)定易為行政部門留下過多的自由裁量權(quán)，不利于預算資金的安全、有效運轉(zhuǎn)。希望這種情況能夠得到重視。（作者系上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院教授）
　　來源：*9財經(jīng)日報

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