國(guó)際貨幣基金組織專家表示，大企業(yè)稅收管理改革不僅在中國(guó)會(huì)遇到困難，當(dāng)年在美國(guó)也同樣遇到了很多困難。對(duì)中國(guó)而言，今后一段時(shí)期在大企業(yè)稅收管理方面需要做的工作很多，其中最重要的一點(diǎn)，是應(yīng)該盡快建立職能更加健全的大企業(yè)稅收管理局。同時(shí)，加快稅務(wù)審計(jì)立法，盡快將稅務(wù)審計(jì)提升為主要的稅法遵從管理工具。

　　近日，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）專家來華參加大企業(yè)稅收管理現(xiàn)代化戰(zhàn)略與重點(diǎn)行業(yè)稅務(wù)審計(jì)交流活動(dòng)時(shí)指出，當(dāng)前中國(guó)正在推進(jìn)的大企業(yè)稅收管理改革，是中國(guó)自1994年稅制改革以來稅收管理領(lǐng)域最重要的一次變革。因此，中國(guó)應(yīng)該站在全球大企業(yè)稅收管理改革和中國(guó)整個(gè)稅收管理改革的大視角下看待這場(chǎng)改革，積極營(yíng)造良好的改革氛圍，抓重點(diǎn)、抓難點(diǎn)，努力使改革更加徹底，進(jìn)而為構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代化稅收管理體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　與其他國(guó)家類似，在中國(guó)，數(shù)量相對(duì)較少的企業(yè)貢獻(xiàn)了數(shù)量相對(duì)較多的稅收。其中，*5的45家企業(yè)集團(tuán)貢獻(xiàn)了將近25%的稅收，*5的4000家企業(yè)集團(tuán)貢獻(xiàn)了70%的稅收?；诖?，IMF專家認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理改革的成功，將實(shí)質(zhì)性地增加稅收，顯著地改善依法治稅狀況，優(yōu)化中國(guó)的投資環(huán)境，并將成為中國(guó)稅收管理現(xiàn)代化改革的一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)他們認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理改革是自1994年稅制改革以來中國(guó)稅收管理領(lǐng)域最為重要的一次變革。

　　美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局大中型企業(yè)局前局長(zhǎng)黛比·諾蘭認(rèn)為，近些年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，并且從原來的資本輸入國(guó)逐漸演變?yōu)橘Y本輸出國(guó)。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，中國(guó)加速大企業(yè)稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷提升大企業(yè)稅收管理水平，在全球具有標(biāo)志性意義。因此，她建議中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)，在充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快突破改革中遇到的困難和阻力，不斷提升大企業(yè)稅收管理的現(xiàn)代化水平。

　　在談及大企業(yè)稅收管理改革中可能遇到的困難和問題時(shí)，黛比·諾蘭非常坦誠(chéng)地說，這場(chǎng)改革不僅在中國(guó)會(huì)遇到困難，當(dāng)年在美國(guó)也同樣遇到了很多困難。和中國(guó)一樣，在改革初期，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局也花費(fèi)了很多精力來應(yīng)對(duì)內(nèi)外部的各種壓力和挑戰(zhàn)。

　　黛比·諾蘭介紹說，1998年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《美國(guó)稅務(wù)局重組和改革法》，正式啟動(dòng)了美國(guó)稅務(wù)局現(xiàn)代化改革。但是，這場(chǎng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。此后每隔幾年，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局就要與時(shí)俱進(jìn)地推出新的重大改革措施。時(shí)至今日，雖然美國(guó)的大企業(yè)稅收管理水平已在全球領(lǐng)先，但仍在不斷地推動(dòng)管理改革和制度創(chuàng)新。

　　在中國(guó)，為了深入推進(jìn)1994年以來最重要的一次變革，國(guó)家稅務(wù)總局采取了一系列措施。2008年，大企業(yè)稅收管理司正式成立。按照IMF的說法，這成為“中國(guó)走向稅收管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。

　　4年多來，中國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)秉承現(xiàn)代稅收管理理念，積極推進(jìn)大企業(yè)稅收管理創(chuàng)新：一是高度重視引導(dǎo)與促進(jìn)大企業(yè)稅法遵從，建立健全大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制機(jī)制；二是積極創(chuàng)新個(gè)性化納稅服務(wù)產(chǎn)品和方式，促進(jìn)執(zhí)法統(tǒng)一性、提高稅法適用確定性；三是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的管理模式，在注重風(fēng)險(xiǎn)防控的前提下，努力增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析能力，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的針對(duì)性和有效性；四是努力實(shí)現(xiàn)大企業(yè)涉稅信息集中與共享，解決信息不對(duì)稱的問題；五是探索建設(shè)專業(yè)化、扁平化組織機(jī)構(gòu)、管理體制和工作機(jī)制；六是加強(qiáng)行業(yè)導(dǎo)向的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)開發(fā)與指導(dǎo)。

　　對(duì)此，澳大利亞稅務(wù)局能源與資源部門主管皮特·馬赫認(rèn)為，截至目前，中國(guó)在大企業(yè)稅收管理改革方面采取的措施，符合先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且已經(jīng)在增加稅收、增進(jìn)稅企信任與合作等方面產(chǎn)生了積極的效果。“中國(guó)這場(chǎng)1994年以來的*5變革，正在沿著正確的軌道運(yùn)行。”皮特·馬赫說。

　　IMF專家認(rèn)為，目前中國(guó)在大企業(yè)稅收管理方面取得的成果，為下一步成立大企業(yè)稅收管理局提供了基礎(chǔ)和保障。因此，他們紛紛表示，對(duì)中國(guó)而言，今后一段時(shí)期在大企業(yè)稅收管理方面需要做的工作有很多，其中最重要的一點(diǎn)，是應(yīng)該盡快建立職能更加健全的大企業(yè)稅收管理局。

　　記者了解到，從2009年開始，IMF就開始持續(xù)關(guān)注中國(guó)大企業(yè)稅收管理改革。黛比·諾蘭表示，無論從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，還是從中國(guó)實(shí)際來看，建立一個(gè)真正的全國(guó)性的大企業(yè)稅收管理部門都是非常有必要的。在機(jī)構(gòu)模式上，可以參照美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局的做法，采取“行業(yè)+地理”的模式，跨省設(shè)置全職能的大企業(yè)稅收管理局，也可考慮在總局、各省、各市成立具有執(zhí)法資格的大企業(yè)稅收管理局，配備高素質(zhì)管理人員，人員任命和業(yè)務(wù)指導(dǎo)由總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。因?yàn)橹挥羞@樣的組織結(jié)構(gòu)模式，才能真正使大企業(yè)稅收管理部門成為一個(gè)全國(guó)性、整體性的組織體系，才能切實(shí)促進(jìn)大企業(yè)稅收管理工作有效開展。

　　為保證改革的有效實(shí)施，IMF專家建議，中國(guó)應(yīng)該任命一個(gè)高級(jí)別的大企業(yè)稅收管理籌劃指導(dǎo)委員會(huì)來監(jiān)督改革，成立由國(guó)家稅務(wù)總局與基層組成的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)來設(shè)計(jì)改革方案，制定有明確時(shí)間限制和充分資源準(zhǔn)備的實(shí)施計(jì)劃，并且要使新的大企業(yè)稅收管理局在全國(guó)范圍內(nèi)采用一套標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式。

　　記者了解到，在通常情況下，大企業(yè)稅收管理總部一般承擔(dān)如下職責(zé)：制定全國(guó)性戰(zhàn)略和政策，并由下級(jí)部門執(zhí)行；向下級(jí)部門提供技術(shù)指導(dǎo)和程序性支持；監(jiān)督下級(jí)部門對(duì)全國(guó)性戰(zhàn)略和政策的落實(shí)情況；確保與整個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的普遍性工作保持一致，例如人力資源、信息技術(shù)和預(yù)算等。

　　目前，作為中國(guó)大企業(yè)稅收管理總部的大企業(yè)稅收管理司，還直接從事對(duì)45戶定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)的稅收管理和服務(wù)工作。基于中國(guó)的實(shí)際，黛比·諾蘭建議，目前中國(guó)大企業(yè)稅收管理司應(yīng)重點(diǎn)抓好以下關(guān)鍵事項(xiàng)：制定全國(guó)遵從管理戰(zhàn)略，明確工作目標(biāo)，監(jiān)督下級(jí)大企業(yè)稅收管理部門落實(shí)各項(xiàng)工作，向業(yè)務(wù)工作人員提供支持和技術(shù)指導(dǎo)。同時(shí)，大企業(yè)稅收管理司還應(yīng)協(xié)調(diào)好跨省經(jīng)營(yíng)的45戶定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)的稅收管理工作。IMF專家還認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理司需要特別著重于國(guó)際稅收事項(xiàng)，通過強(qiáng)化大企業(yè)稅收管理部門的國(guó)際稅收?qǐng)?zhí)法職能，提升國(guó)家稅務(wù)總局與其他國(guó)家通過相互協(xié)商程序達(dá)成協(xié)議的能力。

　　“按照這個(gè)思路，大企業(yè)稅收管理部門的機(jī)構(gòu)職能健全以后，會(huì)對(duì)信息技術(shù)和人力資源管理提出更高的要求。”英國(guó)皇家稅務(wù)海關(guān)總局金融產(chǎn)品辦公室主任托尼·賽德勒說。他表示，在大企業(yè)稅收管理部門初創(chuàng)階段，應(yīng)向其提供基礎(chǔ)性的信息技術(shù)支持，隨后逐步提高信息技術(shù)系統(tǒng)的水平。為了做好這些工作，需要國(guó)家稅務(wù)總局在信息技術(shù)和人力資源管理方面具備較強(qiáng)的組織能力。“當(dāng)然，稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)而持續(xù)的支持是改革成功的最為關(guān)鍵的政治保障。”黛比·諾蘭說。

　　據(jù)記者了解，目前，中國(guó)的稅務(wù)審計(jì)尚未被用作主要的稅法遵從管理工具。大企業(yè)稅收管理部門目前仍然依靠鼓勵(lì)大企業(yè)自愿披露信息來促進(jìn)稅法遵從。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這種情況將在中國(guó)成立大企業(yè)稅收管理局之后發(fā)生改變——因?yàn)樾碌母母飳①x予大企業(yè)稅收管理部門要求大企業(yè)補(bǔ)繳稅款的權(quán)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，中國(guó)當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作就是加快稅務(wù)審計(jì)立法，給予其明確的法律地位。只有這樣，才能盡快將稅務(wù)審計(jì)提升為主要的稅法遵從管理工具，不斷加大大企業(yè)稅收管理部門實(shí)施稅收管理的力度。

　　截至目前，我國(guó)現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)仍舊沒有對(duì)稅務(wù)審計(jì)作出明確的定義。從國(guó)際稅收實(shí)踐來看，稅務(wù)審計(jì)是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所有成員國(guó)實(shí)施稅收管理的一個(gè)核心手段，所有這些國(guó)家的大企業(yè)稅收管理部門都被賦予對(duì)大企業(yè)開展稅務(wù)審計(jì)的職責(zé)。黛比·諾蘭在介紹美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局稅收征管基本程序時(shí)，特地講解了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、稅務(wù)審計(jì)以及稅收犯罪調(diào)查三者的基本含義以及在職責(zé)上的分工。

　　據(jù)悉，美國(guó)納稅人在納稅申報(bào)之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息系統(tǒng)會(huì)對(duì)其納稅申報(bào)情況開展一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯審核，在邏輯審核之后，信息系統(tǒng)會(huì)根據(jù)預(yù)先設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)和模型對(duì)納稅人納稅申報(bào)數(shù)據(jù)作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)打分系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)識(shí)別出的稅收風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)加以評(píng)價(jià)，將有高風(fēng)險(xiǎn)涉稅事項(xiàng)的納稅人確定為審計(jì)對(duì)象。美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局大企業(yè)和國(guó)際稅務(wù)管理局每年將確定的審計(jì)對(duì)象名單下發(fā)給各行業(yè)辦公室，幫助他們實(shí)施民事性質(zhì)的稅務(wù)審計(jì)。在稅務(wù)審計(jì)過程中，如發(fā)現(xiàn)納稅人有涉嫌欺詐行為的，要將其轉(zhuǎn)入刑事性質(zhì)的犯罪調(diào)查程序。

　　針對(duì)大企業(yè)的民事性質(zhì)的稅務(wù)審計(jì)由大企業(yè)和國(guó)際稅務(wù)管理局負(fù)責(zé)，而刑事性質(zhì)的犯罪調(diào)查則由犯罪調(diào)查局負(fù)責(zé)。IMF專家特別指出，國(guó)際上稅務(wù)審計(jì)和稅收犯罪調(diào)查是不同的。一些國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有犯罪調(diào)查職能，將稅收犯罪調(diào)查職責(zé)交由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)（如法院和公安部門）；另一些國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān)具有稅收犯罪調(diào)查職能，其中有些國(guó)家將犯罪調(diào)查的職能交給審計(jì)部門，有些國(guó)家則成立專門的稅收犯罪調(diào)查部門。IMF通常建議將稅務(wù)審計(jì)和稅收犯罪調(diào)查兩個(gè)職能分開，因?yàn)樵诩夹g(shù)要求、法律地位和批準(zhǔn)權(quán)限上兩者存在差異。在中國(guó)，建議合理的職責(zé)分工是：大企業(yè)稅收管理部門負(fù)責(zé)大企業(yè)稅務(wù)審計(jì)，稽查部門負(fù)責(zé)稅收犯罪調(diào)查。大企業(yè)稅收管理部門的審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)識(shí)別潛在的稅收犯罪案件，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將案件移交給稽查部門。

　　記者了解到，中國(guó)的稅務(wù)審計(jì)規(guī)程目前正在起草之中。對(duì)此，黛比·諾蘭建議中國(guó)，在稅務(wù)審計(jì)立法時(shí)應(yīng)該充分參考發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)被實(shí)踐證明了的有益經(jīng)驗(yàn)。比如，按照現(xiàn)代稅收分類管理的先進(jìn)理念，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，法律、法規(guī)明確了稅務(wù)審計(jì)作為應(yīng)對(duì)大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)主要手段的法律地位，規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)開展審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)流程以及各環(huán)節(jié)執(zhí)行分離的制度安排，有效防止了過去因稅務(wù)審計(jì)過于隨意（特別是人工隨意選擇審計(jì)對(duì)象）造成滋生腐敗和浪費(fèi)資源等問題。再比如，很多國(guó)家的稅法通常會(huì)授予稅務(wù)機(jī)關(guān)查閱和調(diào)取納稅人涉稅行為相關(guān)方記錄的權(quán)利，因?yàn)檫@些相關(guān)方能為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供大量有價(jià)值的信息。還比如，很多國(guó)家的法律通常明確公民具有提供涉稅信息、配合約談等與稅務(wù)機(jī)關(guān)合作的義務(wù)。

　　結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，IMF專家建議中國(guó)，在設(shè)立和擴(kuò)大國(guó)家稅務(wù)總局的審計(jì)權(quán)力時(shí)，一定要使審計(jì)者的權(quán)力與納稅人的權(quán)利和義務(wù)保持平衡。為此，稅法也應(yīng)包括在程序上保護(hù)納稅人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定。在許多國(guó)家，都非常注重保護(hù)納稅人以下權(quán)利：個(gè)人信息保密；告知并解釋開展評(píng)估的原因；在合理的時(shí)間、地點(diǎn)和周期開展審計(jì)；請(qǐng)合格的專業(yè)人士或組織代為處理與稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)的事項(xiàng)；有權(quán)提出獨(dú)立的行政上訴和最終司法上訴。

　　英國(guó)皇家稅務(wù)海關(guān)總局金融產(chǎn)品辦公室主任托尼·賽德勒還建議中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)，除了積極推動(dòng)稅務(wù)審計(jì)立法，應(yīng)該在充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定能夠在中國(guó)適用的稅務(wù)審計(jì)方法，并且所有的稅務(wù)人員都要能夠靈活應(yīng)用——這也是顯示稅務(wù)審計(jì)這一主要稅法遵從管理工具價(jià)值的關(guān)鍵。